Vor kurzem hat die Kommission ihren Entwurf für Leitlinien zur angemessenen Kompensation nach Art. 9 Data Act veröffentlicht. Bis zum 20.2.2026 bittet die Kommission um Feedback. Hier eine erste Einordnung des Entwurfs.
Mehr zum Data Act lesen Sie hier im Dossier.
Kontext der Leitlinien
Die Leitlinien gehen auf eine entsprechende Befugnis in Art. 9 Abs. 5 DA zurück. Danach erlässt die Kommission Leitlinien für die Berechnung einer angemessenen Gegenleistung unter Berücksichtigung des Europäischen Dateninnovationsrates.
Die Regeln in Art. 9 Abs. 1 DA sehen vor, dass jede vereinbarte Gegenleistung für eine Datenbereitstellung diskriminierungsfrei und angemessen sein muss. Diese Vorschrift ist wiederum im Kontext des FRAND-Kontrahierungszwangs aus Art. 8 Abs. 1 DA zu lesen. Diese Orientierung an den FRAND-Grundsätzen findet sich sehr prominent auch in dem Leitlinien-Entwurf wieder. Die Leitlinien sind nicht verbindlich. Sie können aber einen hohen Grad an Harmonisierung der Praxis herstellen, etwa indem Dateninhaber und Datenempfänger sie bei der Berechnung oder Behörde und Gerichte sie bei Streitigkeiten heranziehen.
Allgemeine Ausführungen
Der Entwurf enthält einige sehr grundlegende Anmerkungen und verschiedene detaillierte Aufstellungen. Zu den grundlegenden Aussagen gehört etwa, dass Art. 9 DA nicht abschließend ist, sondern sich eigene Vergütungsregime nach sektorspezifischem Recht ergeben können. Entsprechend sind die Leitlinien hier nicht abschließend zu verstehen.
Die Leitlinien differenzieren in der Folge zwischen Kosten und Marge. Das ist deshalb relevant, weil die Kosten sich zunächst streng nachweisen lassen (müssen), die Marge dagegen freiwillig ist und gegebenenfalls gedeckelt werden muss. In einigen Fällen kann die Datenbereitstellung ausschließlich auf Kostenbasis erfolgen. Zu dieser Aufteilung zwischen Kosten und Marge stellt die Kommission klar, dass die in Art. 9 Abs. 2 Buchst. b DA genannten „gegebenenfalls“ Investitionen Teil letzterer sind.
Vorweg nimmt die Kommission eine Auseinandersetzung mit dem Nichtdiskriminierungsgrundsatz. Zunächst grenzt sie eine nicht gerechtfertigte Unterscheidung zwischen Datenempfängern ab. Es dürfe grundsätzlich nicht darauf ankommen, ob ein Datenempfänger aktueller oder potenzieller Konkurrent sei. Die Kriterien zu den Kosten dürften nicht selektiv, undurchsichtig oder vage sein. Zudem darf der Dateninhaber gemäß Art. 8 Abs. 3 DA nicht eigene Partner bevorzugen. Es besteht also ein spezifisches Diskriminierungsverbot, welches auch Selbstbegünstigungen erfasst.
Auf der anderen Seite gerechtfertigt sind aber Differenzierungen nach objektiven Anforderungen. Das liegt nahe, wenn sich die Nachfragen sehr unterscheiden und isoliert zusätzliche Kosten verursachen. Besonders relevant sind objektiv unterschiedliche technische Aufwände abhängig etwa vom Datenformat, den Volumina oder der Häufigkeit. Relevant könnte auch eine Unterscheidung zwischen Zugriff in Echtzeit oder verzögert darstellen. Besonders relevant könnten Kosten für die Aufarbeitung spezifischer Datensätze sein. Auch die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen, Vertraulichkeit oder den Schutz personenbezogener Daten könnten anfallen.
Kostengrundsätze
Ein sehr zentraler Bestandteil der Vergütungregelung sind die Kosten, da diese im Vergleich zur Marge explizit reguliert sind. So besagt etwa das Anfallungsprinzip, dass die Kosten objektiv aus der konkreten Anfrage entstanden sein müssen. Die Kosten müssen zur Erfüllung des Zwecks der Datenbereitstellung erforderlich sein, was die Kommission annimmt bei solchen, die zusätzlich zu den normalen Geschäftsaktivitäten anfallen, zielgerichtet und messbar sind sowie im Verhältnis zu dem Zweck stehen, die Daten bereitzustellen. Daneben gilt das Verbot der Ãœberkompensierung, im Leitlinien-Entwurf auch „Doppelvergütung“ genannt. Eine Vergütung ist also ausgeschlossen, wenn eine Kompensation bereits im Verhältnis des Nutzungsverhältnisses mit dem jeweiligen Nutzer erfolgt ist.
Nicht erfasst sind Kosten, die den FRAND-Grundsatz untergraben könnten. Dazu zählt die Kommission etwa overhead, sunk costs des Dateninhabers, spekulative Risiken und die gewöhnlichen Geschäftsausgaben. Keine derartige gewöhnliche Geschäftsausgabe stellt nach dem Entwurf die Aushandlung des Vertrags über die Bereitstellung dar. Die Auferlegung derartiger legal costs ist eher unüblich. Im Bereich des offenen Netzzugangs nach § 155 TKG etwa hat die BNetzA einen ähnlichen Versuch eines großen Telekommunikationsunternehmens gestrichen mit dem Verweis, derartige Kosten gehörten zur Erfüllung grundlegender Pflichten hinzu. Fraglich ist hier auch, in welcher Höhe derartige Verhandlungskosten ansetzbar sind. Da die Kommission ausdrücklich nur die Verhandlung und nicht den Entwurf und die Erstellung des Vertragstexts erwähnt, könnte es sich hier auch um bloße Personalkosten handeln.
Besonders interessant ist der Vorschlag der Kommission, dass Dateninhaber sogenannte Datenbündel erstellen könnten. Sie sollen also grundsätzlich das Recht haben, spezifische Produktpakete erstellen zu können. Damit wird jedenfalls eine sehr granulare Kostenberechnung nach einzelnen Datenpunkten vermieden, die zu sehr hohen initialen Implementierungskosten führen könnten. Eine Grenze stellt hier Art. 102 AEUV dar, wonach keine Bündelung ohne sachliche Rechtfertigung erfolgen darf. Das Design derartiger Bundles muss zudem die tatsächliche oder vernünftige erwartete Nachfrage widerspiegeln, was sich auf einzelne Branchen beziehen kann. Das darf jedoch nicht so verstanden werden, dass jeder Nachfrager auf die bereits bestehenden Bundles verwiesen werden darf. Bildet nämlich kein Bundle die spezifische Nachfrage ab, so muss der Dateninhaber dennoch die geforderten Daten bereitstellen, darf aber grundsätzlich die dadurch entstehenden zusätzlichen Kosten ansetzen. Das kann etwas sogenannte Sub-Datasets betreffen.
Auch die Form der Bereitstellung kann sich auf die Kosten auswirken. Die Kommission geht davon aus, dass grundsätzlich die Bereitstellung über eine marktgängige API erfolgen muss. Dabei können die Kosten für ein gewöhnliches Format angesetzt werden, nicht aber die zusätzlichen Kosten bei ungewöhnlichen oder proprietären Formaten. Die Kommission verlangt also eine vernünftige und marktgängige Lösung. Verlangt dagegen der Datenempfänger die Bereitstellung in einem spezifischen Format, so können die dafür anfallenden zusätzlichen Kosten diesem auferlegt werden.
Marge
Hinsichtlich der Marge trifft Erwägungsgrund 47 DA die Aussage, dass diese unter bestimmten Umständen reduziert werden oder entfallen kann, abhängig von der der Auswirkung der Aktivitäten des Nachfragers auf das Geschäftsmodells des Dateninhabers. Um diese Auswirkung bestimmen zu können, soll der Dateninhaber von dem Datenempfänger Auskunft verlangen können darüber, ob sein Angebot mit dem des Dateninhabers konkurriert, es ersetzt oder beeinträchtigt. Die Kommission scheint hier von einer Mitwirkungsobliegenheit des Datenempfängers auszugehen. Allerdings dürfte dies nicht in eine Richtung zu verstehen sein, dass bei mangelnder oder fehlerhafter Auskunft stets eine hohe und damit prohibitive Marge möglich ist.
Ich hatte hierzu immer wegen Art. 9 Abs. 7 DA und der Vorleistungspflicht des Dateninhabers angenommen, dass dieser voll beweisbelastet ist über die Höhe der Marge. Die Aussage der Kommission über die potenzielle Konkurrenz erscheint auf den ersten Blick angesichts Art. 101 AEUV kritisch, der gerade eine Abstimmung über den Wettbewerb verhindern soll. Allerdings trifft die Kommission die Aussage, dass die Anfrage des Dateninhabers keine für die Berechnung der Marge selbst relevanten Informationen betreffen darf, um eine höhere Marge zu begründen. Nicht übermittelt werden dürfen also kommerzielle Pläne, erwartete nachgelagerte Rentabilität oder Marktvorteile. Diese Aussage wiederum steht auch einer Berechnung der Marge anhand des erwarteten Nutzens des Datenempfängers im Weg.
Die Investitionen in die Erhebung und Generierung der Daten zählt die Kommission als Teil der Marge. Zur Erhebung zählt sie Investitionen zur Beschaffung, Gewinnung oder Aufnahme bereits vorhandener Daten. Dazu könnte etwa eine Verschiebung aus anderen Datensätzen zählen oder die Entwicklung notwendiger Systeme. Auch Automatisierungstools wären erfasst. Nicht erfasst sind hiervon die Erstellung neuer Daten und notwendige Schritte zur Kuratierung, Vorbereitung und Verfügbarmachung der Daten für andere. Zur Generierung zählt die Kommission Investitionen mit dem Hauptzweck der Erstellung der Originaldatensätze statt der Beschaffung vorhander Daten. Das könnte etwa physische Messinstrumente erfassen oder virtuelle Generierungstechnologien sowie die dazu gehörende Infrastruktur. Da Art. 5 Abs. 1 DA sich aber nur auf ohne weiteres verfügbare Daten bezieht, sei der Dateninhaber nicht verpflichtet proaktiv Generierungsmöglichkeiten zu schaffen.
Zahlungsmodelle
Die Höhe der Kompensation darf nicht prohibitiv wirken und den Datenzugang behindern. Diesen Grundsatz nimmt die Kommission im weiteren Verlauf für den Vorschlag für Vergütungsmodelle, die sich sehr streng an der Kostenanfallung orientieren. Der Data Act schreibt kein bestimmtes Zahlungsmodell vor. Aber es gilt der FRAND-Grundsatz. Abomodelle könnten grundsätzlich kosteneffizienter für den Datenempfänger sein.
Die Kommission schlägt weiterhin eine hybride Vergütungsstruktur vor. Anfangskosten für Integration und Onboarding könnten als Grundgebühr veranschlagt werden. Dazu zählt sie etwa die Kosten für die Verifizierung der Qualifikation des Datenempfängers. Für variable Gebühren könnte das jeweilige Volumen maßgeblich sein. Die Gebühren könnten danach in stufen ansteigen. Das erscheint mir allerdings sehr kritisch aus Sicht des Marktmachtmissbrauchsverbots, wenn damit Rabatte mit Sogwirkung auftreten.
Keine Aussage trifft die Kommission zu einer etwaigen Verzinsung. Denn wenn der Dateninhaber tatsächlich relevante und umlegbare Kosten hatte, diese aber mit einer Laufzeit auf den Datenempfänger umlegt, könnte dies ähnlich wie ein Darlehen bewertet werden. Entsprechend könnten auch die Zinsen eine relevante Kostenposition darstellen. Dieser Punkt könnte jedenfalls bei sehr hohen Kostenpositionen relevant sein. Dann kann es auch auf den jeweils angemessenen Zinssatz ankommen.
Kostenpositionen können sich nachträglich verbessern, etwa weil weitere Datenempfänger hinzukommen. In diesen Fällen sollen nach dem Entwurf die Dateninhaber die Vergütungsregeln anpassen. Dieser Gedanke dürfte auf dem Effektivitätsgrundsatz des Data Act beruhen. Ganz spezifisch stellt sich dies etwa anhand des sogenannten First-Mover-Disadvantage dar, wenn ein erster Nachfrager noch einen sehr hohen Kostenanteil getragen hat. Treten nachträglich weitere Nachfrager hinzu, verändert sich die Kostenverteilung und die Vergütung wäre nicht angemessen im Sinne des Art. 9 DA. Bei Anwendung deutschen Rechts würde damit wegen § 134 BGB die Rechtsgrundlage wegfallen. Das Risiko für die Vereinbarung der angemessenen Vergütung liegt aber beim Dateninhaber, da dieser gemäß Art. 8 Abs. 1 DA vorleistungspflichtig ist. Allerdings wird der Datenempfänger nicht treuwidrig den Abschluss einer Neu- oder Änderungsvereinbarung verweigern können. Es besteht aber eine Einwendung, die begleitet wird durch das Auskunftsrecht in Art. 9 Abs. 7 DA.
Informationen
Art. 9 Abs. 7 DA stellt nach Ansicht der Kommission keine proaktive allgemeine Transparenzpflicht dar. Das habe ich aufgrund des deutlichen Wortlauts über Art. 8 DA hinaus anders gesehen. Allerdings sieht auch die Kommission den Zweck darin, missbräuchliche Preissetzungspraktiken zu vermeiden und das FRAND-Prinzip zu überprüfen. Das deutet auf einen sehr weiten Anwendungsbereich hin. Hinzu kommt, dass das Risiko unwirksamer Entgeltregelungen zulasten des Dateninhabers geht und er somit ein hohes Interesse an einer proaktiven Information haben wird.
Sofern Informationen ausschließlich dem Zweck des Art. 9 Abs. 7 DA dienen, ist ihre Bereitstellung wettbewerblich unbedenklich. Allerdings lässt sich in der Praxis wohl nicht immer eindeutig benennen, ob Kosteninformationen über den Zweck der Vorschrift hinaus bereitgestellt werden. Die Kommission weist dazu auf ihre Horizontalleitlinien zur Anwendung des Art. 101 AEUV hin. Bei derartigen unklaren Handlungen besteht das Risiko der Abstimmung über wettbewerbsrelevante Informationen. Das lässt sich zum einen durch klare Gestaltung und Kommunikation abmildern. Zum anderen schlägt die Kommission den Einsatz von Clean Teams vor, aber auch von Treuhändern, Dritten oder NDA.
Interessant ist dabei auch die Frage nach den möglicherweise vertraulichen Informationen oder Geschäftsgeheimnissen. Die Kommission sieht hier das Risiko, dass Dateninhaber durch eine Preisgabe der Information geschädigt werden könnten. Andererseits müssen die Dateninhaber einen Ausgleich mit den berechtigten Interessen der Datenempfänger herstellen. Eine Lösung sieht sie auch hier in der Einschaltung von Dritten oder Treuhändern sowie klassisch NDA.
