Netzneutralität in Deutschland

Am 1.7.2015 hat die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN per Antrag gefordert, die Bundesregierung möge zur Sicherung der Netzneutralität nationalgesetzlich tätig werden.

Verfahrensstand-Anzeiger

Hinweis: Materialien zu diesem Gesetzgebungsvorhaben können am Ende dieser Seite abgerufen werden.

Am 1.7.2015 veröffentliche der Bundestag einen Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN mit dem Titel "Netzneutralität als Voraussetzung für eine gerechte und innovative digitale Gesellschaft effektiv gesetzlich sichern".

Die Antragenden fordern darin die Bundesregierung auf:

  1. sich für die dauerhafte Gewährleistung der Netzneutralität durch eine effektive und technologieneutrale gesetzliche Festschreibung auf nationaler und europäischer Ebene, insbesondere in den aktuellen Trilog-Verhandlungen sowie auf Europarats und internationaler Ebene einzusetzen;
  2. einen bevorzugten Transport bestimmter Inhalte, Arten oder Klassen von Anwendungen gegen Aufpreis aufgrund ("specialised services", "managed services", "Diensteklassen") von negativen Auswirkungen für die Teilhabe an der Netzkommunikation und die Wettbewerbsgleichheit abzulehnen;
  3. eine gesetzliche Absicherung der Netzneutralität zu garantieren, die über die bisherigen Regelungen und Vorschläge der Bundesregierung deutlich hinausgeht und den neutralen Charakter des Internets dauerhaft wahrt;
  4. die Netzneutralität als Regulierungsgrundsatz und -ziel direkt in das Telekommunikationsgesetz aufzunehmen und wie folgt zu definieren: "Gleichwertige Übertragung und Verrechnung von Daten im Internet, ungeachtet ihrer Herkunft, ihres Zieles, ihres Inhalts, verwendeter Arten und Klassen von Anwendungen oder verwendeter Geräte. Unter ,gleichwertiger Übertragung" ist der Transport von Daten über die Übertragungswege des Internet ohne sachlich ungerechtfertigten Eingriff zu verstehen.";
  5. Anforderungen für ein Internet mit neutraler, technisch und ökonomisch diskriminierungsfreier Datenübermittlung in den Gesetzestext explizit mit aufzunehmen und hierbei sowohl die Belange der Nutzerinnen und Nutzer zu berücksichtigen als auch die faire Wettbewerbsgrundlage in der Netz und Digitalökonomie zu sichern;
  6. Verstöße gegen die Netzneutralität und Sperren, Blockaden, Verlangsamungen und ökonomischen Ungleichbehandlungen von Datenübertragungen, die ökonomische Diskriminerung durch sogenanntes "Zero-Rating" einschließt, gesetzlich auszuschließen;
  7. Ausnahmeregelungen für sachlich gerechtfertigte Eingriffe für spezifisch dringend nötiges Netzwerkmanagement so eng und kontrollierbar vorzugeben, dass diese lediglich für die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Integrität eines Telekommunikationsnetzes gerechtfertigt sind;
  8. dafür zu sorgen, dass Eingriffe von Providern in die neutrale Übertragung von Daten, die per anwendungsagnostischen Netzwerkwerkmanagement erfolgen, gegenüber den Nutzerinnen und Nutzern und Regulatoren von vornherein zwingend, klar und deutlich transparent gemacht werden;
  9. Kundinnen und Kunden ein Sonderkündigungsrecht bei festgestellten Verstößen gegen die Netzneutralität einzuräumen;
  10. zu prüfen, inwieweit bestehende Regulierungsrahmen tatsächlich ausreichen oder dringend ausgebaut werden und Regulatoren mit zusätzlichen Sanktionsmöglichkeiten ausgestattet werden müssen.

Autorin: Dipl.-Psych. Alica Mohnert, LL.M. (CUPL/中国政法大学)

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Text der Vorversion(en):


So finden sich im kürzlich erschienen Maßnahmen-Paket der EU-Kommission zum TK-Binnenmarkt vom 11.9.2013 ebenfalls Regelungen zur Netzneutralität. (siehe hierzu: Funke, "EU-Kommission: Reformpaket für den TK-Binnenmarkt", CRonline Gesetzgebungreport v. 25.09.2013).

Autoren: Leah Nitschke und Christian Klügel, Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover

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Am 31.7.2013 hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie einen zweiten Entwurf für eine Verordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität vorgelegt. Eine Neuerung ist darin zu sehen, dass in diesem Entwurf eine Differenzierung stattfindet zwischen dem sog. "offenen Internet" und einem davon logisch zu trennenden, separaten Netz. In Letzterem dürfen Angebote gegen Entgelt, sog. "Managed Services", offeriert werden. Maßgeblich ist laut dem Entwurf, dass die Managed Services und die Betreiber das "Best-Effort-Prinzip" beachten. Dieses äußert sich darin, dass nach dem Entwurf die Telekommunikationsdiensteanbieter dazu verpflichtet werden eine diskriminierungsfreie Datenübermittlung zu gewährleisten. Das Gebot einer "diskriminierungsfreien Datenübermittlung" und das Verbot "willkürlicher Verschlechterungen" von Diensten gelten aber nach dem neuen Entwurf nicht mehr für die entgeltlichen Managed Services. Der Entwurf selbst stellt heraus, dass darin kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot zu sehen sei, da das Angebot in verschiedenen Netzen stattfindet und dem Internetuser die Wahl zwischen den verschiedenen Diensten erhalten bleibe. Eine "inhaltsneutrale", lediglich an "technischen Erfordernissen orientierte Transportklassifizierung", reiche für eine Diskriminierung nicht aus.

Folglich bietet auch der zweite, überarbeitete Entwurf mit einer derartigen Aufweichung des "Best-Effort-Prinzips" willkommene Lücken zugunsten der Telekommunikationsdiensteanbieter. Verbraucherschützer und Verlegerverbände sehen  durch den Entwurf die Anbieter zum Ausbau eines 2-Klassen-Netzes gerade angehalten. So kritisiert der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger, dass eine Großteil der verfügbaren Finanzen voraussichtlich in die Managed Services investiert werden würde. Als Szenario sieht der Verband voraus, dass falls für die Managed Services mehr Kapazitäten benötigt werden, das offene Internet gedrosselt werde. Daraus würde resultieren, dass das offene Internet auf dem Markt nicht mehr konkurrenzfähig sei. Die Vorsitzenden des Bundesverband der Verbraucherzentralen (vzby) bemängeln, der zweite Entwurf schließe eine Diskriminierung zwischen den beiden Klassen nicht klar aus.  Dieser Entwicklung könne  nur entgegengetreten werden, wenn der zweite Entwurf für die Verordnung dahingehend geändert werde, dass er eine solche Praxis als unzulässig deklariere, sowie generell konkrete Regeln für die Anbieter von Managed Services verfasst werden..

Autoren: Leah Nitschke und Christian Klügel, Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover

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Mit ihrer Stellungnahme vom 17.7.2013 meldete sich der Digitale Gesellschaft e.V. kritisch gegenüber dem Entwurf der Netzneutralitätsverordnung der Bundesregierung zu Wort. Zwar betrachten Sie die Initiative zu der Verordnung mit dem Ziel einen diskriminierungsfreien Datenverkehr unter Einhaltung des Best-Effort-Prinzips zu gewährleisten grundsätzlich als erstrebenswert. Allerdings weise der Entwurf definitorische Lücken im § 41a III TKG auf. Dieser führt das Modell der Qualitätsdienstklassen ein, welches eine Differenzierung der Geschwindigkeit des Datenverkehrs anhand von technischen Erfordernissen oder durch entgeltliche Dienste als zulässig erachtet. Dieses Modell werde in der Verordnung nicht weiter ausgeführt, obwohl es im Kontrast zum erstrebten Best-Effort-Prinzip stehe. Ebenso sei nicht näher definiert, was in diesem Kontext unter den Begriff der "technische(n) Erfordernisse" falle sowie durch wen und auf welcher Beurteilungsgrundlage eine technische Notwendigkeit zur Drosselung nachzuweisen sei. Generell stellt der Digitale Gesellschaft e.V. heraus, dass der Entwurf zur Verordnung zu allgemein gehalten sei und zu viele Umgehungsmöglichkeiten enthalte. Es bestünde demzufolge noch Überarbeitungsbedarf um das selbsternannte Ziel der Netzneutralität zu erreichen.

Autoren: Leah Nitschke und Christian Klügel, Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover

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Am 17.6.2013 hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie einen Entwurf der Rechtsverordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität nach § 41a Abs. 1 TKG vorgelegt. Ziel der Verordnung ist die Bewahrung und Sicherung der Netzneutralität durch die Gewährleistung eines freien und offenen Internets. Netzneutralität bezeichnet den - nach den dem Anbieter zur Verfügung stehenden Ressourcen - diskriminierungsfreien, transparenten und offenen Zugang zu Inhalten und Anwendungen für alle Internetdiensteanbieter sowie die Endnutzer. Dies soll gewährleisten, dass die Netzbetreiber alle Datenpakete mit identischer Übertragungsrate übermitteln - und zwar unabhängig von Absender, Empfänger oder Inhalt.

Die Debatte um die Netzneutralität und eine entsprechende gesetzliche Verankerung rückte insbesondere aufgrund einer Erklärung der Deutschen Telekom AG Anfang Mai 2013 erneut in den Fokus der Bundesregierung. Die Telekom gab darin bekannt, sie plane eine Drosselung der Übertragungsraten im Internet ab Erreichen eines bestimmten Datenvolumens (ausführlich dazu Hausen, "Ist der Versuch der Deutschen Telekom, Volumengrenzen bei Breitband-Internetanschlüssen jetzt vertraglich festzuschreiben aber erst 2016 umzusetzen, zum Scheitern verurteilt?", CRonline Blog v. 25.4.2013). Diese Herabsetzung sei wegen des rapide steigenden Datenaufkommens angezeigt, um einen etwaigen Datenstau im Netz zu verhindern. Auswirkungen auf die Marktplatzierung der von der Drosselung erfassten Inhalte der Dienstanbieter bedürfen keiner vertieften Erörterung. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der wachsenden Verknüpfung zwischen Dienstleitungen im Netz mit der entsprechenden Bereitstellung von Inhalten. Es überraschte in diesem Zusammenhang wenig, dass die Telekom eigene Inhalte von der Drosselung ausgenommen wissen will (siehe auch Hausen, "5 Thesen zur Auswirkung der Einführung von Volumenobergrenzen bei Internet-Breitbandanschlüssen im Festnetz", CRonline Blog v. 2.5.2013).

Die Erforderlichkeit gesetzlich fixierter Richtlinien, um dieser Problematik entgegen zu wirken, ist daher auf europäischer wie nationaler Ebene unumstritten. Jedoch ist auch bei der gegenständlichen Regelungsmaterie nicht das "Ob" der Zankapfel, sondern vielmehr das "Wie". Die Bundesregierung wählte den Weg - dem gesetzgeberischen Auftrag aus § 41a TKG getreu - eine Rechtsverordnung zu entwerfen. Der Entwurf dieser "Netzneutralitätsverordnung" (NNVO) stellt in § 1, durch Normierung des sog. "Best-Effort-Prinzips" sicher, dass die Netzneutralität nicht durch anbietereigene Plattformen oder Dienste eingeschränkt werden darf. Dies will die NNVO dadurch gewährleisten, dass die Access-Provider eigene Inhalte oder Anwendungen gegenüber denjenigen von zahlenden Drittanbietern grundsätzlich nicht bevorzugt behandeln dürfen (§ 1 Abs. 1 NNVO-E). Eine Einschränkung dieses Grundsatzes in Form einer Priorisierung unterschiedlicher Dienste- oder Inhalteklassen soll es nur geben, wenn dies im allgemeinen Interesse liegt (§ 1 Abs. 4 NNVO-E). Trotzdem verbietet der Verordnungsvorschlag als solcher das Anbieten von Volumentarifen nicht. Es soll lediglich sichergestellt werden, dass die Unternehmen sich, auch wenn sie unterschiedliche Produkte anbieten, konform im Rahmen des Best-Effort-Prinzips verhalten.

Schließlich geht der Verordnungsentwurf auch auf die Frage der Zulässigkeit des Routerzwangs ein. Dieser beschreibt den von Anbietern gesetzten Zwang, den Anschluss an das öffentliche Netz nur mit unternehmenseigenen Endgeräten vorzunehmen. Künftig soll den Kunden vielmehr ein Wahlrecht zukommen, welches Endgerät sie für den Internetzugang präferieren.

Als Handhabe zur effektiven Durchsetzung der Bestimmungen regelt die Verordnung, dass die Bundesnetzagentur im Rahmen einer Aufsicht gegen etwaige Verstöße durch die Anbieter vorgehen kann.

Der Kabinettsbeschluss soll noch vor den Bundestagswahlen im September 2013 erfolgen. Die Verordnung bedürfte im Anschluss aber noch der Zustimmung des Bundestags und des Bundesrats. Allerdings werden gegen den weiteren Weg der Initiative bereits kritische Stimmen laut: So betrachtet Stefan Schwartze von der SPD eine Regelung durch Rechtsverordnung anstelle eines formellen Gesetzes als unzureichend. Johannes Scheller - Student, der dem Petitionsausschuss des Bundestages eine von etwa 77.000 Bürgern unterzeichnete Petition zur Netzneutralität vorlegte - bemängelt eine gewisse Ungenauigkeit in den Formulierungen des Entwurfs als "zu schwammig". Zudem weist Konstantin von Notz (Bündnis 90/Die Grünen) darauf hin, dass Begriffe wie Unzulässigkeit der "willkürlichen Verschlechterung" und "ungerechtfertigten Behinderung" der Auslegung bedürften und daher vielmehr eine Rechtsunsicherheit, als die verfolgte Rechtssicherheit bewirkten.

Autoren: Leah Nitschke und Christian Klügel, Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover

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Antrag der GRÜNEN zur Netzneutralität v. 01.07.2015

Informationspapier des Wirtschaftsausschusses vom 17.6.2013

CR News zu den Regelungen auf europäischer Ebene

2. Entwurf einer Netzneutralitätsverordnung nach § 41a Abs. 1 TKG vom 31.7.2012

Stellungnahme Digitale Gesellschaft e.V._17. Juli 2013

Netzneutralitätsverordnung - Entwurf des BMWI_17. Juni 2013



Verlag Dr. Otto Schmidt vom 03.11.2015 10:38

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