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Neuer gesetzlicher Rahmen für öffentliche IT – Grundgesetzänderung, OZG und KONSENS-Gesetz

avatar  Martin Schallbruch
ESMT Berlin, Deputy Director of the Digital Society Institute, Senior Researcher Cyber Innovation and Cyber Regulation

Bundestag und Bundesrat haben Anfang Juni ein umfassendes Gesetzespaket verabschiedet, das die im Herbst 2016 erzielte politische Einigung von Bund und Ländern über den Länderfinanzausgleich gesetzgeberisch abbildet. Die politische Grundlinie der Einigung – mehr Geld vom Bund, mehr Rechte für den Bund – wird durch gleich 11 Grundgesetzänderungen und eine Fülle von einfachgesetzlichen Regelungen umgesetzt. Die Änderungen betreffen auch die Informationstechnik der öffentlichen Verwaltung – gleich zweifach:

  • Online-Dienstleistungen und Portalverbund:
    Durch eine Ergänzung von Art. 91c GG und das auf dieser Basis erlassene Online-Zugangsgesetz werden Bund und Länder verpflichtet, ihre Verwaltungsleistungen binnen 5 Jahren online über Portale anzubieten.
    Alle Portale sind zu einem Portalverbund mit einheitlichem Nutzerkonto zu verknüpfen. Der Bund erhält sehr weitgehende Befugnisse, durch Rechtsverordnung die zu verwendende Technik sowie Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards festzulegen.
  • Steuerverwaltung:
    Durch eine Ergänzung von Art. 108 GG und das sogenannte KONSENS-Gesetz wird für die Steuerverwaltung ein neues System gemeinsamer Entwicklung und gemeinsamen Einsatzes von Informationstechnik errichtet, bei dem eine kleine Gruppe von Ländern gemeinsam mit dem Bund Verantwortung übernimmt und alle anderen Länder diese Lösungen übernehmen (müssen).

Kodifiziert & weniger freiwillig

Die deutlichen Defizite bei der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland sind nach Meinung der Politik auf die geringe Geschwindigkeit und die mangelnde Verbindlichkeit der Bund-Länder-Zusammenarbeit zurückzuführen. Neue Entscheidungsbefugnisse für den Bund bzw. Mehrheitsentscheidungen der Länder sollen dem abhelfen.

Mit den umfänglichen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Regelungen des verabschiedeten Pakets wird der Einsatz von Informationstechnik in den Behörden in erheblichem Ausmaß kodifiziert. Durch diese verbindlichen gesetzliche Regelungen wird das in den ersten dreißig Jahren der Bund-Länder-IT-Zusammenarbeit übliche freiwillige Zusammenwirken weitgehend ersetzt.

Online-Dienstleistungen und Portalverbund

In den Beratungen von Bundestag und Bundesrat ist es der Bundesregierung gelungen, ihre Vorstellungen weitgehend durchzusetzen und die geforderte starke Stellung des Bundes sogar noch weiter auszubauen (zu den Gesetzentwürfen der Bundesregierung: Schallbruch, “Grundgesetzänderung – mehr Macht für den Bund bei der IT?”, CRonline Blog, 30.12.2016).

Der 2010 für die Bund-Länder-Zusammenarbeit bei der IT geschaffene Art. 91c GG wird um einen Absatz 5 ergänzt, der dem Bund eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz einräumt, den übergreifenden informationstechnischen Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern zu regeln. Davon macht der Bund in dem Online-Zugangsgesetz (OZG) Gebrauch, das im Paket mit der Verfassungsänderung beraten und beschlossen wurde.

Das Online-Zugangsgesetz verpflichtet Bund und Länder, grundsätzlich alle Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 online über Verwaltungsportale anzubieten und die Portale zu einem Portalverbund zu verknüpfen.

Einbeziehung der Kommunen

Inwieweit diese Verpflichtung unmittelbar auch die Kommunen betrifft, blieb im Gesetzgebungsverfahren strittig:

  • Bundesrat:
    Der Bundesrat sieht keine unmittelbare Verpflichtung der Kommunen durch das OZG , weil der Bund durch Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG daran gehindert sei, Aufgaben an die Kommunen zu übertragen.
  • Bundesregierung:
    Die Bundesregierung sieht hingegen die Verpflichtung zur Online-Bereitstellung von Verwaltungsleistungen und zur Nutzung des Portalverbundes als Festlegung des “Wie” der Aufgabenerfüllung, nicht als Übertragung neuer Aufgaben. Mithin seien die Kommunen als Teil der Länder durch das Gesetz unmittelbar verpflichtet.

Hintergrund der Diskussion ist das in vielen Ländern verfassungsrechtlich bestehende Konnexitätsprinzip, das verlangt, dass die Länder den Kommunen bei Zuweisung neuer Aufgaben die dadurch entstehenden Kosten erstatten. Am Ende ließ der Bundesrat das Gesetz ohne Modifikation passieren, so dass die unterschiedliche Sichtweise grundsätzlich bestehen bleibt.

Mindestens für die Ausführung von Bundesgesetzen erscheint die Auffassung des Bundesrats durchschlagend, weil die Verpflichtung zur Online-Bereitstellung letztlich nur das Verwaltungsverfahren betrifft. Der Bund ist nicht gehindert, bei der Ausführung von Bundesgesetzen Vorgaben für das Verwaltungsverfahren zu machen; die Länder können nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG davon abweichen.

Verordnungen ohne Zustimmung des Bundesrates

Eine weitreichende Veränderung des Regierungsentwurfes erfuhr das OZG im Bereich der Verordnungsermächtigungen. Sie sind das zentrale Instrument für den Bund, die Behörden zu einheitlicher Online-Bereitstellung von Verwaltungsleistungen und ihre Anbindung an den Portalverbund zu zwingen.

Ergebnis der  Beratungen im Bundestag war die Streichung der ursprünglich vorgesehenen Zustimmungsbedürftigkeit durch den Bundesrat bei dem Erlass der Verordnungen. Im Ergebnis stehen dem Bund im Hinblick auf den Portalverbund für drei technische Bereiche Verordnungsermächtigungen zur Verfügung:

  • IT-Sicherheit:
    IT-Sicherheitsstandards für die Kommunikation im Portalverbund und für die Anbindung von Systemen an den Portalverbund kann das Bundesministerium des Innern (BMI) durch Verordnung festlegen.
  • Kommunikation im Portalverbund:
    Technische Kommunikationsstandards innerhalb des Portalverbundes kann ebenfalls das BMI durch Verordnung festlegen; hier ist ein Benehmen mit dem IT-Planungsrat herzustellen.
  • Kommunikation zwischen Fachverfahren und Portalverbund:
    Auch hier kann das BMI Kommunikationsstandards durch Verordnung im Benehmen mit dem IT-Planungsrat festlegen. Dient das Fachverfahren der Ausführung von Bundesgesetzen, ist nicht BMI, sondern das für das Gesetz federführende Bundesministerium zuständig, die Verordnung – im Einvernehmen mit dem BMI – zu erlassen.

Für Verwaltungsleistungen, die der Ausführung von Bundesgesetzen dienen, also von der Kfz-Zulassung bis zum Wohngeld oder Elterngeld, bekommt der Bund noch weiter gehende Rechte: Hier kann die Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung festlegen, dass bestimmte IT-Komponenten zu nutzen sind, ggf. auch solche, die ein Bundesministerium zur Verfügung stellt. Diese Regelung in § 4 OZG ist ein weitgehender Türöffner für eine Vereinheitlichung von Fachverfahren durch den Bund.

Zwar ist die Reichweite der Verordnungsermächtigung grundsätzlich durch die Formulierung in Art 91 Abs. 5 GG auf den Zugang zu Verwaltungsleistungen beschränkt, also die Einbindung eines IT-Verfahrens in den Portalverbund. Hierauf weist auch der Bundesrat in seiner Stellungnahme – von der Bundesregierung unbestritten – hin. De facto ist die Festlegung von IT-Komponenten jedoch weit mehr:
Sie wird standardisierende Wirkung haben auf den großen “Zoo” der Fachverfahren der öffentlichen Hand. Denn wollen die Länder nicht die vom Bund vorgesehenen IT-Komponenten verwenden, müssen sie eigens durch Landesgesetz eine abweichende Regelung treffen, also zumindest ihrerseits standardisieren.

Der Bundestag hat die Gewichte im OZG stark in Richtung Bund verschoben. Trotz der Proteste aus Ländern und Kommunen hat der Bundesrat diesen Regelungen – auch im Hinblick auf den Paketcharakter der Einigung über die Neuregelung des Länderfinanzausgleichs – am 2. Juni 2017 zugestimmt.

Einheitliches Nutzerkonto

Eine zentrale Funktionalität im Portalverbund soll das einheitliche Nutzerkonto sein, über das sich die Bürgerinnen und Bürger sowie die Unternehmen gegenüber der Verwaltung identifizieren können:

  • Einheitliche elektronische Identität:
    Die von Bund und Ländern in ihren Portalen angebotenen Konten (früher “Servicekonten” genannt), im Grunde eine Art einheitliche elektronische Identität, sollen wechselseitig anerkannt werden. Aufgrund von Anregungen des Bundesrates wurde die Ausgestaltung des Nutzerkontos im parlamentarischen Verfahren erweitert. Zukünftig sollen Bund und Länder Registrierungsstellen festlegen, die die Nutzerregistrierung vornehmen. Einmal vorgenommene Registrierungen sind von allen anderen öffentlichen Stellen anzuerkennen.
  • Neben dem Meldewesen:
    Das ist ein sehr weitgehender Schritt, weil damit eine einheitliche und verbindliche Registrierung der Bürgerinnen und Bürger für den gesamten Online-Verkehr mit der öffentlichen Verwaltung erfolgt. Leider fehlt hier die Verknüpfung mit der schon bestehenden Registrierung aller Bürgerinnen und Bürger: dem Meldewesen! Es wäre naheliegend gewesen, mit dem jetzt erfolgten sehr grundlegenden Gesetzespaket gleich ein Bundesmelderegister vorzusehen, das auch die Online-Registrierung im Portalverbund speist.
  • Zwei Registrierungssysteme:
    Deutschland wird zukünftig zwei Arten universeller Registrierung der Bürgerinnen und Bürger haben:

> die An-, Um- und Abmeldung bei den Meldebehörden und
> die Registrierung (und Datenänderung) bei den Registrierungsstellen des Portalverbundes.

KONSENS-Gesetz: “Sonderlocken” für die Steuerverwaltung

Im Bereich der Steuerverwaltung war die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der IT schon seit jeher intensiver als in anderen Bereichen. Seit 2007 wirken die Steuerbehörden im Rahmen des Verwaltungsabkommens KONSENS (“Koordinierte neue Softwareentwicklung der Steuerverwaltung”) bei der Bereitstellung von IT-Systemen für die Steuerverwaltung zusammen.

Seit 2005 werden zudem weite Teile der Kommunikation zwischen Unternehmen und Finanzämtern über ELSTER abgewickelt, auch Steuerpflichtige können ihre Steuererklärung über ELSTER online abgeben – und machen davon rege Gebrauch. Im Jahre 2015 reichten 20 Millionen Steuerpflichtige ihre Erklärungen über ELSTER ein.

  • Intensivierung:
    Ein Ergebnis der politischen Einigung zum Länderfinanzausgleich im Herbst 2016 war es auch, diese Zusammenarbeit weiter zu intensivieren und insbesondere die Bund-Länder-übergreifende Verbindlichkeit und Schnelligkeit der IT-Entwicklung für die Steuerverwaltung zu erhöhen. Der Regierungsentwurf zum Länderfinanzausgleich sah zunächst nur eine Ergänzung in Art. 108 Abs. 4 GG vor, der zufolge durch Bundesgesetz festgelegt werden kann, dass beim Vollzug der Steuergesetze – insbesondere der dafür nötigen IT – die Mehrheit der Länder Entscheidungen treffen könne, die anschließend für alle gelten. Im parlamentarischen Verfahren wurde diese Änderung durch einen umfassenden Entwurf eines solchen Bundesgesetzes ergänzt, das sogenannte KONSENS-Gesetz.
  • Kodifizierung:
    Das KONSENS-Gesetz hebt das KONSENS-Verwaltungsabkommen auf gesetzliche Ebene und schafft ein komplexes und stark ausdifferenziertes System der kodifizierten IT-Steuerung im Bereich der Finanzverwaltung. In 29 Paragraphen und auf vielen Seiten beschreibt das KONSENS-Gesetz, wie IT-Steuerung von Großprojekten im Föderalismus organisiert werden kann:
    Planung, Entwicklung, Einsatz, Betrieb und Pflege der Verfahren werden im Detail geregelt, die klassischen IT-Steuerungsprozesse – vom Anforderungs- über das Vorhabens-, Architektur-, Release- bis zum Qualitätsmanagement – durch gesetzliche Regelungen fixiert. Zudem wird eine Bund-Länder-Organisation definiert, die für die Umsetzung der definierten Prozesse verantwortlich ist.

Die neuen Prozesse werden durch den Bund und eine Gruppe der fünf größten Länder gesteuert. Mit dieser umfassenden IT Governance für die Steuerverwaltung gehen die Finanzminister von Bund und Ländern erneut ein Stück voran. Sie schaffen eine Sonderstruktur, die vollkommen unbeeinflusst von den auf Grundlage von Art. 91c GG geschaffenen Strukturen und Gesetzen – IT-Planungsrat, OZG, Portalverbund – die IT der Steuerverwaltung gestaltet.

FAZIT

Entsprechend der Grundlinie der politischen Einigung über den Länderfinanzausgleich hat sich auch bei der Informationstechnik der Bund weitgehende zusätzliche Rechte gesichert. Das System der kooperativen Ausgestaltung der IT aus der Förderalismusreform II (Art. 91c Abs. 1-4 GG) bleibt zwar bestehen, wird aber durch eine starke Druckposition des Bundes ergänzt.

  • Praktische Umsetzung fraglich:
    In der Praxis ist es kaum vorstellbar, dass der Bund im Alleingang durch Verordnungen die IT von Bund und Ländern ausgestaltet. Vielmehr werden die Verordnungsermächtigungen des OZG und die vom Bund zugesagte finanzielle Förderung des Portalverbundes Hilfsmittel sein, um schnellere Einigungen zwischen Bund und Ländern zu erzwingen.
  • Sonderweg für Steuerverwaltung:
    Einen völlig anderen Wege als Art. 91c Abs. 5 GG und das OZG geht die Steuerverwaltung. Die Finanzminister kümmern sich nicht um die allgemeinen Regelungen zur IT-Zusammenarbeit von Bund und Ländern und errichten ihre eigene Steuerungslogik. Bleibt der IT-Staatsvertrag von Bund und Ländern sehr im Allgemeinen und setzt auf klassische ministerielle Steuerungsinstrumente, so geht das KONSENS-Gesetz sehr ins Detail und verleiht der IT-Governance Gesetzesrang.

Damit ist die Finanzverwaltung der allgemeinen IT-Steuerung und auch anderen Ressorts erneut einen Schritt voraus. Offenbar haben die Finanzminister gelernt, dass allein mit Räten, Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsabkommen keine schnellen IT-Umsetzungserfolge möglich sind.

  • Zersplitterung in der IT-Steuerung der öffentlichen Verwaltung:
    Leider fördert das Vorpreschen der Steuerverwaltung die Zersplitterung in der IT-Steuerung der öffentlichen Verwaltung. Auch die Justiz hat sich mit dem “E-Justice-Rat” und umfänglichen gesetzlichen Regelungen aus dem System des IT-Planungsrats verabschiedet. Die Sozialversicherung ist ohnehin nur bedingt eingebunden. Wird das noch weitergehende Modell “Steuer” nun zum Vorbild für Polizei, Kfz-Zulassung, Ausländerwesen und andere Materien?

Unter der Überschrift des schnellen sektoralen Vorgehens riskiert die deutsche Verwaltung, langfristig wieder ins Hintertreffen zu geraten: denn die Zukunftsfähigkeit der digitalen Verwaltung hängt auch von sektorübergreifender und querschnittlicher Vernetzung ab. Sicherheitsstandards müssen in allen Bereichen ähnlich sein, Nutzerkonten sollten für die Sozialversicherung ebenso nutzbar sein wie für Justiz und innere Verwaltung. Infrastrukturen wie Netze und Basisdienste werden von allen Behörden genutzt. Und selbstverständlich sollte auch die Steuerverwaltung im Portalverbund mitwirken.

Es wird Zeit für eine Konsolidierung der IT-Steuerung der deutschen Verwaltung, eine Aufgabe für die nächste Wahlperiode des Deutschen Bundestages.

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